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Le financement de la vie politique

La démocratie n'a pas de prix, mais elle a un coût...De fait, les partis politiques et les candidats aux élections doivent faire face à maintes dépenses dont le financement, jusqu'en 1988, n'était pas encadré par un régime juridique précis. Cette lacune avait favorisé certaines dérives auxquelles le Parlement a entendu mettre un terme, démarche accomplie par touches successives depuis 1988

 

 

 

Le dispositif, progressivement perfectionné depuis quinze ans, repose sur quelques idées-force :

  • la reconnaissance légale d'un statut juridique aux partis politiques, auxquels la Constitution confie deux missions : concourir à l'expression du suffrage et, désormais, favoriser l'égal accès des femmes et des hommes aux fonctions électives ; les partis se plaçant sous ce régime peuvent bénéficier d'un financement public ;
  • les ressources des partis et des candidats doivent être entourées d'un certain nombre de garanties de transparence, de manière à éviter les financements occultes et les pressions des puissances financières ; dans cette optique, depuis 1995, les pouvoirs publics ont décidé de couper le cordon ombilical entre l'argent des entreprises et les caisses politiques, en interdisant définitivement aux personnes morales -quelles qu'elles soient- de prendre part au financement de la vie politique ;
  • les dépenses électorales doivent être plafonnées, tant pour éviter l'escalade et la surenchère médiatique que pour assurer plus d'égalité entre les candidats, indépendamment de leur fortune personnelle ;
  • pour pallier l'absence de financement militant -traditionnellement modeste en France- l'État propose un dispositif très avancé d'aide financière aux partis politiques et de prise en charge des dépenses de campagne, en contrepartie du strict respect de la législation ainsi définie ;
  • les manquements à cette législation exposent leurs auteurs à une panoplie de sanctions très dissuasives (sanctions pénales, sanctions financières et, surtout, des peines d'inéligibilité qui ont pour effet d'évincer temporairement de la vie politique ceux qui prennent le risque de la fraude) ;
  • la mise en œuvre des règles de financement des partis et des campagnes électorales est confiée à une commission indépendante (la commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, dite CCFP), sous le contrôle des juridictions administratives ;
  • enfin, le patrimoine des élus doit être contrôlé en début puis en fin de mandat, de manière à s'assurer qu'il n'ont pas profité de leurs fonctions pour s'enrichir indûment ; ce contrôle est assuré par une seconde instance, la commission pour la transparence financière de la vie politique (ou CTVP).

En outre, le législateur a décidé d'utiliser le dispositif d'aide financière aux partis politiques comme moyen de pression pour les inciter à mieux jouer le jeu de la parité entre les sexes dans l'accès aux mandats électifs : à cet effet, il a institué, en juin 2000, des abattements frappant les formations ne respectant pas la parité lors des législatives, proportionnels aux écarts constatés entre les candidats de sexe masculin et ceux de sexe féminin.

Le régime actuel du financement de la vie politique résulte des lois suivantes :

- loi organique et loi ordinaire du 11 mars 1988 relatives au financement de la vie politique ;
- loi du 15 janvier 1990 relative à la limitation des dépenses électorales et à la clarification du financement des activités politiques ;
- loi du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques ;
- loi du 19 janvier 1995 relative au financement de la vie politique ;
- loi organique du 20 janvier 1995 relative au financement de la campagne en vue de l'élection du Président de la République  ;
- loi du 8 février 1995 relative à la déclaration du patrimoine des membres du Gouvernement et des titulaires de certaines fonctions ;
- loi du 29 janvier 1996  prise pour l'application des dispositions de la loi constitutionnelle no 95-880 du 4 août 1995 qui ont institué une session parlementaire ordinaire unique et modifié le régime de l'inviolabilité parlementaire ;
- loi du 6 juin 2000 tendant à favoriser l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et aux fonctions électives ;
- loi du 10 juillet 2000 relative à l'élection des sénateurs ;
- loi organique du 5 février 2001 modifiant la loi no 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel
- loi du 12 avril 2003 relative à l'élection des conseillers régionaux et des représentants au Parlement européen ainsi qu'à l'aide publique aux partis politiques.

I - LES FINANCES DES PARTIS POLITIQUES

1 - Les dépenses des partis politiques

Comme toute association, les partis politiques doivent faire face à des dépenses de toute sorte, notamment la location de locaux et de permanences, des frais matériels, de secrétariat et d'affranchissement, des frais de publicité et de communication et, bien souvent, la rémunération de permanents et la confection du journal du parti.

Surtout, les partis engagent des sommes considérables au moment des campagnes électorales, comme l'illustrent les frais de campagne exposés par les trois principaux candidats à la dernière élection présidentielle de 2002 :

Candidat

Coût total
de la campagne

Jacques Chirac

18 030 826 €

Lionel Jospin

12 506 834 €

Jean-Marie Le Pen

12 050 718 €

En définitive, avec l'émergence du «marketing politique», le coût de la démocratie a fait exploser les dépenses des partis politiques depuis le début de la V e République.

2 - Les ressources des partis politiques

Pour financer leurs dépenses, les partis disposent de deux sources principales : un financement privé, généralement modeste, et l'aide publique de l'État, dont la part est devenue déterminante.

a - Le financement privé

En premier lieu, à l'instar de toute association, les partis peuvent percevoir des cotisations de leurs adhérents. Cela étant, les contributions des membres de base ne représentent souvent qu'une très faible part des ressources du parti (la cotisation perçue auprès des élus locaux et des parlementaires adhérents est généralement plus élevée, la pratique variant toutefois beaucoup d'un parti à l'autre).

Les partis peuvent disposer d'autres revenus privés, mais dans les limites étroites d'une législation de plus en plus restrictive : ressources provenant d'activités commerciales ou industrielles du parti, legs... Entrent également dans cette catégorie les «dons des personnes physiques» régis par les lois de 1995, étant entendu que depuis cette même date les personnes morales, quelles qu'elles soient (les entreprises notamment), ne sont plus autorisées à verser le moindre don ni le moindre avantage en nature aux partis politiques. En dépit d'une incitation fiscale, les contributions volontaires des personnes physiques restent traditionnellement faibles.

b - Le financement public

Les dispositions des lois de 1988 et subséquentes, en instituant une aide financière de l'État au profit des partis et groupements politiques, ont amorcé le processus de leur financement public, aujourd'hui prépondérant. Ainsi, chaque année, des crédits sont inscrits dans le projet de loi de finances pour être affectés aux partis et groupements politiques. Ces crédits sont répartis entre les partis et groupements, pour moitié à raison de leurs résultats aux dernières élections législatives et pour moitié en fonction de leur représentation au Parlement.

L'aide de l'État est devenue, désormais, la première source de financement des partis politiques. Son montant s'est élevée pour l'année 2002 à 80 264 408 € répartis entre plus de 40 partis ou groupements.

Ce dispositif s'est révélé performant puisqu'il a permis de régler en toute transparence la difficulté qu'aurait pu faire naître l'interdiction de la participation des entreprises au financement de la vie politique à partir de 1995. Cela étant, le régime actuel, déjà ajusté à plusieurs reprises, n'est pas totalement exempt de critiques, notamment parce qu'il a eu pour effet pervers d'inciter les partis à multiplier les candidatures pour bénéficier d'une manne financière plus importante. A titre indicatif, il se révèle ainsi que chaque voix obtenue rapporte chaque année environ 1,66 € (jusqu'aux législatives suivantes) ; on comprend mieux, dès lors, «l'inflation de candidatures» constatée au premier tour des législatives de 2002, soit 8 444 candidats (contre 2 888 en 1988). C'est la raison pour laquelle le Parlement a adopté une nouvelle loi prévoyant que la fraction attribuée en fonction des résultats aux dernières législatives serait désormais réservée aux seuls partis et groupements politiques ayant atteint 1 % des suffrages exprimés dans au moins 50 circonscriptions, c'est-à-dire aux seules formations offrant des garanties de représentativité suffisantes (article 34 de la loi n° 2003-327 du 11 avril 2003 : ce choix de 50 circonscriptions tient au fait que dans sa décision du 11 janvier 1990, le Conseil constitutionnel avait refusé la disposition selon laquelle la première fraction de l'aide aurait été réservée aux partis et groupements politiques ayant présenté des candidats dans au moins 75 circonscriptions, considérant que ce dispositif aurait compromis « l'expression de nouveaux courants d'idées et d'opinions ».

L'État accorde également aux partis, sous différentes formes subsidiaires, des moyens dont la contre-valeur peut être considérée comme un financement indirect :

  • c'est ainsi que les formations politiques représentées par des groupes parlementaires à l'Assemblée nationale ou au Sénat, en dehors des campagnes électorales, disposent d'un « droit d'antenne » leur permettant de s'exprimer sur les chaînes publiques de radio et de télévision ;
  • de même, l'État accorde aux partis politiques quelques allègements fiscaux (impôt sur les sociétés à taux réduit) sur certains de leurs revenus propres (location de leurs immeubles bâtis et non bâtis par exemple).

c - L'instrument d'incitation en faveur de la parité des sexes face aux mandats électoraux

A la suite de l'inscription dans la Constitution du « principe de parité », la loi adoptée le 6 juin 2000 prévoit une sanction financière à l'égard des partis n'ayant pas respecté ce principe. Ainsi, lorsque l'écart entre le nombre de candidats de chaque sexe ayant déclaré se rattacher à une formation politique, lors du dernier renouvellement général de l'Assemblée nationale, dépasse 2 % du nombre total de ses candidats, le montant de la première fraction qui lui est attribué est diminué d'un pourcentage égal à la moitié de cet écart rapporté au nombre total des candidats.

II - LE FINANCEMENT DES CAMPAGNES ELECTORALES

Le dispositif institué en 1995 s'articule autour de cinq principes :

  •  Premier principe : tout candidat qui entend recueillir des dons pour l'organisation de sa campagne est tenu de passer par un mandataire financier qui peut être, selon les cas, une personne physique nommément désignée ou une association de financement électorale, constituée sous le régime de la loi de 1901 sur les associations. Ce mandataire financier est seul habilité à recueillir les fonds servant à couvrir les frais de campagne et à assurer le paiement des dépenses (les candidats se voyant donc interdire tout maniement direct d'argent).
  •  Deuxième principe : dans les circonscriptions à partir de 9 000 habitants, le montant des dépenses électorales est plafonné en fonction du nombre d'habitants dans la circonscription considérée (pour certaines élections comme l'élection présidentielle ou l'élection des parlementaires européens, ce plafond est directement déterminé par la loi).
  •  Troisième principe : le mandataire financier doit établir un compte de campagne récapitulant l'ensemble des ressources et des dépenses imputables à la campagne électorale ; ce compte, certifié par un expert comptable, sera transmis aux fins de contrôle à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques.
  •  Quatrième principe : la CCFP approuve (le cas échéant après réformation) ou rejette le compte de campagne qui lui est ainsi soumis ; en cas de rejet, elle saisit le juge de l'élection qui peut, si l'irrégularité est avérée, prononcer la démission d'office de l'élu et l'inéligibilité pour un an du candidat fautif (ce qui l'empêche donc de se représenter à l'élection suivante).
  •  Cinquième principe : si leur compte est approuvé, l'État accorde aux candidats ayant recueilli au moins 5 % des suffrages exprimés au premier tour, un remboursement forfaitaire pouvant atteindre 50 % du montant du plafond des dépenses dans la circonscription considérée, dans la limite des sommes effectivement dépensées ; en clair, ce dispositif permet au candidat de bénéficier d'une prise en charge par l'État de 100 % de ses frais de campagne, pour peu qu'il ait veillé à ne pas dépenser plus que 50 % du plafond autorisé.

Par exemple, si le plafond des dépenses dans la circonscription s'élève à 30 000 €, le remboursement de l'État pourra atteindre 15 000 € ; un candidat qui n'aurait dépensé que 14 000 € sera défrayé intégralement de ses frais de campagne.

A cette aide, s'ajoute une prise en charge par l'État des frais afférents à la «propagande officielle», définie comme le coût du papier, l'impression des bulletins de vote, les circulaires, les affiches et les frais d'affichage réglementaires (ces frais sont remboursés sur la base d'un barème officiel aux candidats ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés).

Tel que décrit ci-avant, le dispositif de financement des campagnes électorales demeure certes perfectible (la CCFP émet régulièrement d'intéressantes suggestions à ce sujet) mais il a prouvé son efficacité en mettant un terme à certaines dérives antérieures (l'opacité des ressources et l'inflation des dépenses, notamment).

La réglementation applicable aux sénateurs

Il convient de souligner que la législation relative au financement des campagnes électorales n'est pas applicable aux élections sénatoriales (dont les modalités pratiques n'entraînent d'ailleurs que des frais limités, sans commune mesure avec les dépenses engagées à l'occasion des autres campagnes électorales).

Toutefois, l'interdiction faite aux personnes morales de participer au financement de la vie politique est devenue un principe général qui s'applique à toutes les élections : c'est pourquoi le législateur l'a expressément étendu, en juillet 2000, à la campagne en vue des élections sénatoriales (article L 308-1 du Code électoral). De même, aucun candidat n'est autorisé à recevoir d'aide ou de contribution d'un Etat étranger.

 

III - LA TRANSPARENCE DU PATRIMOINE DES ÉLUS

Outre le financement des partis politiques et des campagnes électorales, un des objectifs du législateur en 1988 était aussi d'assurer la transparence du patrimoine des élus, de manière à pouvoir vérifier qu'ils ne profitent pas de leurs fonctions électives pour s'enrichir indûment. A cet effet, il a été institué une obligation de déclaration de patrimoine, déposée en début puis en fin de mandat. Le contrôle des déclarations de patrimoine incombe à la commission pour la transparence de la vie politique (à ne pas confondre avec la CCFP).

Le régime et les modalités concrètes d'établissement et de dépôt des déclarations de patrimoine des sénateurs sont exposés dans la fiche relative au statut du sénateur

 


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