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CRÉATION DE LA COMMISSION NATIONALE DES COMPTES DE CAMPAGNE ET DES FINANCEMENTS POLITIQUES (C.N.C.C.F.P.)
La Commission a été créée par la loi n° 90-55 du 15 janvier 1990 relative à la limitation des dépenses électorales et à la clarification du financement des activités politiques.
Elle a été mise en place le 19 juin 1990.
La loi du 15 janvier 1990 définit la Commission comme un organisme collégial. Le Conseil constitutionnel a ajouté que la Commission est une "autorité administrative et non une juridiction" (décision 91-1141 du 31 juillet 1991). Le Conseil d'Etat dans son rapport public 2001 avait classé la Commission dans les autorités administratives indépendantes, statut qui a été juridiquement consacré par l'ordonnance n° 2003-1165 du 8 décembre 2003 portant simplifications administratives en matière électorale.
L'article L.52-14 du code électoral précise que la Commission est un organisme collégial et fixe sa composition.
Création de la C.N.C.C.F.P. - DISPOSITION DU CODE ÉLECTORAL-
Art. L. 52-14 du code électoral : (Loi n° 90-55 du 15 janvier 1990).
Il est institué une autorité administrative indépendante dénommée Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques.
Cette Commission comprend neuf membres nommés, pour cinq ans, par décret :
- trois membres ou membres honoraires du Conseil d'État, désignés sur proposition du vice-président du Conseil d'État, après avis du bureau ;
- trois membres ou membres honoraires de la Cour de cassation, désignés sur proposition du premier président de la Cour de cassation, après avis du bureau ;
- trois membres ou membres honoraires de la Cour des comptes, désignés sur proposition du premier président de la Cour des comptes, après avis des présidents de chambres.
Elle élit son président.
Les crédits et les emplois nécessaires au fonctionnement de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques sont inscrits au budget général de l'Etat.
Les dispositions de la loi du 10 août 1922 relative à l'organisation du contrôle des dépenses engagées ne sont pas applicables aux dépenses de la commission.
La commission peut recruter des agents contractuels pour les besoins de son fonctionnement. Les personnels des services de la commission, qu'ils soient fonctionnaires ou contractuels, sont tenus au secret professionnel pour les faits, actes et renseignements dont ils ont pu avoir connaissance en raison de leur fonctions. La commission peut demander à des officiers de police judiciaire de procéder à toute investigation qu'elle juge nécessaire pour l'exercice de sa mission.
Art. L. 52-15 du code électoral :
La Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques approuve et, après procédure contradictoire, rejette ou réforme les comptes de campagne. Elle arrête le montant du remboursement forfaitaire prévu à l'article L.52-11-1.
Hors le cas prévu à l'article L.118-2, elle se prononce dans les six mois du dépôt des comptes. Passé ce délai, les comptes sont réputés approuvés.
Lorsque la commission a constaté que le compte de campagne n'a pas été déposé dans le délai prescrit, si le compte a été rejeté ou si, le cas échéant après réformation, il fait apparaître un dépassement du plafond des dépenses électorales, la commission saisit le juge de l'élection - (V. infra, art. L.118-3).
Dans le cas où la commission a relevé des irrégularités de nature à contrevenir aux dispositions des articles L.52-4 à L.52-13 et L.52-16, elle transmet le dossier au parquet.
Le remboursement total ou partiel des dépenses retracées dans le compte de campagne, quand la loi le prévoit, n'est possible qu'après l'approbation du compte de campagne par la commission.
Dans tous les cas où un dépassement du plafond des dépenses électorales a été constaté par une décision définitive, la commission fixe alors une somme égale au montant du dépassement que le candidat est tenu de verser au Trésor public. Cette somme est recouvrée comme les créances de l'État étrangères à l'impôt et au domaine. (Article L.52-15 du code élect.)
LES MISSIONS DE LA CNCCFP
A) concernant les élections
- Réceptionner les comptes de campagne.
- Contrôler les comptes de campagne des candidats aux élections européennes, législatives, régionales, cantonales et municipales pour les communes et les cantons de plus de 9 000 habitants, aux assemblées territoriales ou provinciales de la Polynésie française et de la Nouvelle-Calédonie. Les élections présidentielles sont contrôlées exclusivement par le Conseil Constitutionnel.
- La Commission approuve, réforme ou rejette les comptes examinés après une procédure contradictoire. Elle arrête le montant du remboursement forfaitaire de l'Etat. La réforme des comptes a, en général, une incidence sur le montant des dépenses remboursables aux candidats.
- Elle peut demander à des officiers de police judiciaire de procéder à toute investigation qu'elle juge nécessaire pour l'exercice de sa mission. (Art. L.52-14 code élect.), même si les délais légaux de contrôle rendent peu pratique cette disposition.
- Lorsque la Commission a constaté que le compte de campagne n'a pas été déposé dans le délai prescrit, si le compte a été rejeté ou si, le cas échéant après réformation, il fait apparaître un dépassement du plafond des dépenses électorales, la Commission saisit le juge de l'élection - (V. infra, Art. L.118-3 code élect.).
- Dans le cas où la Commission a relevé des irrégularités de nature à contrevenir aux dispositions des articles L.52-4 à L.52-13 et L.52-16 du code élect., elle peut transmettre le dossier au procureur compétent (notamment pour les infractions en matière de dons et pour des dépenses pouvant être qualifiés d’"achat de suffrage" répréhensible par des peines pouvant aller jusqu’à deux ans de prison (Art. L. 106 et L. 108 code élect.).
- Le remboursement total ou partiel par les Préfets des dépenses retracées dans le compte de campagne, quand la loi le prévoit, n'est possible qu'après la décision de la Commission sur le compte de campagne.
- Dans tous les cas où un dépassement du plafond des dépenses électorales a été constaté par une décision définitive, la Commission fixe une somme égale au montant du dépassement que le candidat est tenu de verser au Trésor public (article L.52-15 du code élect.)
Les comptes de campagne font l'objet d'une publication simplifiée au Journal Officiel
B) concernant les partis politiques
La commission vérifie le respect des obligations légales faites aux partis et groupements politiques ainsi qu'aux associations de financement de ceux-ci, en effet, faute de définition légale du parti politique, les jurisprudences du Conseil constitutionnel et du Conseil d’État considèrent qu’une personne morale de droit privé qui s'est assignée un but politique ne peut être regardée comme un " parti ou groupement politique" au sens de l’article L.52.8 du code électoral que :
1. Si elle relève des articles 8, 9 et 9-1 de la loi du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique (c’est-à-dire si elle a bénéficié de l’aide publique) ;
2. ou s'est soumise aux règles fixées par les articles 11 à 11-7 de la même loi (c’est-à-dire si elle a désigné un mandataire financier à la préfecture, ou obtenu l’agrément d’une association de financement auprès de la CNCCFP) ;
Aux termes de l’article 11-7 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique, les partis ou groupements politiques bénéficiaires de tout ou partie des dispositions des articles 8 à 11-4 de la loi précitée:
· ont l’obligation de tenir une comptabilité qui doit retracer tant les comptes du parti ou groupement politique que ceux des organismes, sociétés ou entreprises dans lesquels le parti ou groupement détient la moitié du capital social ou des sièges de l’organe d’administration, ou exerce un pouvoir prépondérant de décision ou de gestion ;
· doivent arrêter leurs comptes chaque année au 31 décembre ;
· les faire certifier par deux Commissaires aux comptes ;
· les déposer au plus tard le 30 juin de l’année suivante à la CNCCFP qui assure leur " publication sommaire " au Journal Officiel.
· Si la CNCCFP constate un manquement à ces obligations, le parti ou groupement perd pour l’année suivante le bénéfice des dispositions des articles 8 à 10 de la loi du 11 mars 1988 et notamment :
· Le bénéfice de l’aide publique ;
· le bénéfice des privilèges le dispensant du contrôle de la Cour des Comptes ou des règles concernant le contrôle des associations subventionnées ;
· le bénéfice du statut de parti politique l’autorisant à financer une campagne électorale sans se voir opposer l’interdiction du financement par des personnes morales.
La Commission a donc des pouvoirs limités en matière de contrôle des comptes des partis politiques qui repose essentiellement sur les certifications des Commissaires aux comptes. Mais il lui est apparu qu’elle devait souligner notamment les problèmes posés par la définition du périmètre de certification comptable des partis politiques.
La Commission a l’obligation de vérifier que l’interdiction légale de financement de la vie politique par des personnes morales est respectée et donc de s’assurer, par la voie de la certification de leurs comptes par des Commissaires aux comptes, que les entités qui peuvent participer au financement des campagnes électorales ne sont pas elles-mêmes financées par des personnes morales.
La principale question qui se pose à cet égard concerne les structures territoriales des partis politiques. Si elles sont intégrées dans les comptes d’ensemble des partis, elles sont soumises à la certification des Commissaires aux comptes qui comprend la vérification de l'absence de financement par une personne morale autre qu'un parti politique (révolution de la norme de certification demandée). Si elles ne le sont pas, elles doivent déposer leurs propres comptes eux-mêmes certifiés par les Commissaires aux comptes.
C’est pourquoi la Commission a demandé aux partis politiques de désigner expressément celles de leurs structures territoriales qu’ils autorisaient à financer des campagnes électorales et intégraient par conséquent dans leurs comptes d’ensemble par la Commission et effective depuis l'adoption de la norme 7103 en juillet 2002.
La Commission a par ailleurs pour mission d’agréer ou retirer l’agrément des associations de financement des partis et groupements politiques.
La Commission porte les comptes à la connaissance du public sous une forme simplifiée par publication au Journal Officiel.
C) Enfin, dans l'année qui suit des élections générales auxquelles sont applicables les dispositions de l'article L. 52-4 du code élect., la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques dépose sur le bureau des assemblées un rapport retraçant le bilan de son action et comportant toutes les observations qu'elle juge utile de formuler (Article L. 52-18 du code élect.)
Le rapport d'activité de la C.N.C.C.F.P. est publié aux éditions du Journal Officiel (éd.Lois et décrets).
Le statut de la Commission et son fonctionnement
La loi du 15 janvier 1990 définit la Commission comme un organisme collégial. Le Conseil constitutionnel a ajouté que la Commission est une "autorité administrative et non une juridiction" (décision 91-1141 du 31 juillet 1991). Le Conseil d'État dans son rapport public 2001 avait classé la Commission dans les autorités administratives indépendantes. Ce statut a été juridiquement consacré par l'ordonnance n° 2003-1165 du 8 décembre 2003 poratnt simplifications administratives en matière électorale.
Les neufs membres de la Commission sont nommés pour cinq ans (renouvelables) par décret du Premier ministre sur propositions du Vice-président du Conseil d’État, du Premier-Président de la Cour de cassation et du Premier Président de la Cour des comptes. Ils élisent leur Président qui nomme un Vice-président. Il ne peut être mis fin à leur mandat (sauf démission ou décès)
Les crédits et les emplois nécessaires au fonctionnement de la commission sont inscrits au budget général de l'Etat. Les dispositions de la loi du 10 août 1922 relative à l'organisation du contrôle des dépenses engagées ne sont pas applicables aux dépenses de la commission. Elle n'est donc pas soumise aux mêmes règles budgétaires et comptables que les ministères (absence de contrôleur financier), mais assujettie au contrôle juridictionnel de la Cour de comptes.
La commission arrête le montant du remboursement forfaitaire de l'Etat. Ses décisions font grief et sont susceptibles d'un recours gracieux devant la CNCCFP et d'un recours contentieux devant le juge de l'élection.
Par ailleurs, la commission peut ester en justice.
Le fonctionnement de la Commission est assuré par un Secrétariat général, composé d'environ 35 fonctionnaires et agents contractuels. Les fonctionnaires issus des ministères de la Justice, des Finances et de l'Intérieur sont détachés par contrat auprès de la Commission. Elle peut en outre recruter des agents vacataires pour les besoins de son fonctionnement..
S'agissant du contrôle des comptes de campagne, la Commission fait appel à des rapporteurs (environ 150 en 2002 fonctionnaires et magistrats en activité ou en retraite) chargés d'une première instruction des dossiers en raison du nombre très élevé en période d'élection générale (8.193 en 1992, 5.254 en 1993, 6.782 en 1994, 4.110 en 1995, 12. 000 en 2001, 8.444 en 2002) et des courts délais qui lui sont impartis pour se prononcer (2 mois pour les comptes des candidats présents à un scrutin contesté, 6 mois pour les autres, passés ces délais les comptes étant réputés approuvés). En période de contrôle des comptes un renfort d'agents vacataires au secrétariat général est nécessaire (15 en 2002) durant plusieurs mois.
Pour le budget 2004, la dotation s'élève à environ 3,6 millions d’euros. Une amélioration significative de la gestion pourrait résulter de la mise en oeuvre de la Loi Organique relative aux Lois de Finances du 1er août 2001.
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